Ростуризм опубликовал на своем сайте концепцию нового отраслевого закона, который должен заменить устаревший во всех смыслах ФЗ «Об основах туристской деятельности» от 1996 года. Что и как предлагается исправить, куда присылать предложения и когда изменения вступят в силу? Об этом – в интервью с заместителем руководителя Ростуризма Евгением Писаревским.
- Евгений Леонидович, начнем с предложений, которые непосредственно затрагивают участников рынка. В документе, например, присутствует блок, в котором перечисляются различные виды договоров: о реализации туристского продукта, агентирования в туризме, договор на организацию круизного путешествия и т.д. Зачем эта детализация на уровне закона?
- Это снимет проблему правовой неопределенности и незащищенности сторон договора. Практически везде одной из сторон выступают потребители, которые имеют дополнительные права, и они должны быть защищены.
- В туризме многие считают, что потребители и так неплохо защищены. А вот профессионалы чувствуют себя обделенными. Например, агенты очень хотят, чтобы кто-то запретил туроператорам работать с агентами по договорам купли-продажи и повсеместно внедрить агентский договор. Это реально?
- В широком смысле правовая определенность в этом и заключается. Мы фактически предлагаем ввести в туризм так называемые поименованные договоры, предусмотренные Гражданским кодексом. Они есть в других отраслях (например - договоры подряда, факторинга, банковского вклада), а в нашей сфере варианты прямо не прописаны, за исключением договора о реализации туристского продукта. Поэтому да, вполне возможно. Мы выстраиваем конфигурацию, которая позволяет агентам и туроператорам работать по правилам.
Хотя к нам, конечно же, может возникнуть вопрос – почему государство пытается регламентировать предпринимательские отношения, которые основаны на принципе свободы договора? Но я считаю, что регламентировать нужно, так как имеющаяся неопределенность влияет на публичные интересы – на соблюдение прав потребителей.
- Есть разъяснения Верховного суда, которые возлагают на туроператора всю ответственность за турпродукт применительно к соблюдению прав туристов. Вы считаете, что потребитель по-прежнему незащищен?
- Верховный суд исходил из тех положений, которые сейчас есть в законе. Но если бы была правовая определенность, например, четче регламентирующая отношения между ТА и ТО, детализирующая момент перехода ответственности от ТА к ТО, то разъяснения были бы иными.
Сейчас агент, действуя от своего имени на какой-то короткий промежуток времени «заслоняет» собой туроператора: он принимает деньги, обязанности туроператора и фактически выступает в роли ТО. В этом случае как защитить интересы туриста до момента передачи всего полученного туроператору? Суды, дабы не ухудшить положение потребителя, используют такое толкование Верховного суда, все возложившее на туроператора. Но это не догма, эти разъяснения будут меняться в зависимости от тех норм, которые есть в законе. Сейчас момент перехода ответственности от комиссионера комитенту не прописан.
- Поясните?
- Комитент – это туроператор, комиссионер – это турагент. Закон о туристской деятельности – это специальная норма, возложившая ответственность за турпродукт на ТО. Верховный суд исходил из приоритета специальной нормы, словно в ГК нет общих положений. Но они есть. Комиссионер получает все полученное по договору себе, а потом обязан передать это комитенту, соответственно, передавая ему всю ответственность. У нас в отраслевом законодательстве это не прописано. Если бы в отраслевом законодательстве была детализация, то было бы понятно, на какой стадии ответственность несет турагент, а на какой – туроператор. Надо или вносить ясность или, возможно, вернуться к идее исключить для агентов возможность заключать договор от своего имени. Или же ввести какую-то минимальную фингарантию для агентов, чтобы на той стадии, когда деньги туроператору за тур еще не перечислены, интересы потребителей были защищены.
- А пока в ситуациях, когда деньги туроператору не ушли, а с турагентом что-то случилось, отвечает туроператор?
- Да. За исключением мошенничества, когда турагент собирает деньги, не имея договорных отношений с туроператорами. Еще бывают ситуации, когда агент в юридическом смысле не является агентом, а действует как представитель туриста, как тревел-консультант. То есть сначала принимает деньги, и уже потом начинает выстраивать отношения с туроператорами. В этих случаях туристы должны отдавать себе отчет, что их интересы не защищены. Им следует сначала узнать, если договорные отношения у их представителя с оператором, и уже потом платить. Так как правовой статус таких тревел-консультантов тоже пока не ясен. Сейчас в законе есть только понятие турагентской деятельности: «…продвижение и реализация туристского продукта, сформированного туроператором». В некоторых странах статус таких тревел-консультантов уже определен, правовые обязанности прописаны.
- А как быть с сайтами, на которых продаются различные туруслуги – билеты, размещение, трансферы, экскурсии? У вас в концепции есть пункт об их правовом статусе.
- Да, появляется все больше электронных бирж, где у туриста есть возможность сформировать по своему усмотрению динамический пакет. Большая проблема, над которой думают и юристы, и чиновники – как защитить туристов? Фингарантии туроператоров в таких случаях не работают. В такие площадки трансформируются и сами туроператоры. Именно поэтому в разных странах, в том числе Евросоюза обсуждаются варианты сделать фингарантии для отелей, для перевозчиков. Дискуссии на эту тему идут.
- Еще не исключены варианты, когда под видом онлайновых агентств будут работать мошенники, просто собирая деньги и не переводя их никуда дальше…
- Безусловно, надо регламентировать эту деятельность. Защиты-то никакой нет. Возможно, даже следует создать отдельный реестр для таких глобальных электронных посредников. Должен быть допуск на работу со средствами туристов.
- В концепции упомянуто, что в отраслевом законодательстве радикально устарел понятийный аппарат. Что имеете в виду?
- Надо определить понятие туриста с учетом современных изменений. Сейчас турист – это тот, кто уехал за пределы постоянного места жительства на срок от 24 часов от полугода. А в мире срок уже расширен – до года. Само понятие туризма как какие-то перемещения с целью отдыха тоже устарело. Это целая сфера экономической деятельности нашей страны. Для статуса отрасли важно это зафиксировать на уровне закона. Появились термины туристских кластеров, важен статус ТО и ТА, этих тревел-консультантов, электронных систем, о которых мы сказано выше. Есть другие формы предпринимательской деятельности в туризме, выходящие за рамки туроператоров и турагентов – это компании, которые занимаются организацией мероприятий и деловых поездок. Нужна четкая классификация видов туризма – событийный, детский, спортивный, экологический, социальный, сельскохозяйственный и др.
- А надо ли дифференцировать понятие туроператорской деятельности?
- Да, это нужно. В Австрии выделяют туроператоров, занимающихся фрахтованием воздушных судов, тех, кто занимается регулярными перевозками, автобусных туроператорв, речных и круизных. У них у всех разные фингарантии, что логично. Я за утончение юридического статуса туроператоров. В некоторых правопорядках существуют и другие организационные формы туристской деятельности, например, организации по управлению дестинациями (DMO или DMK). Они, являясь по сути туристским информационными центрами, все больше берут на себя функций туроператоров по въездному и внутреннему туризму.
- Если продолжить тему фингарантий. Уже было несколько случаев, когда разорялись туропеаторы по внутреннему туризму и появлялся вопрос – почему у них такое скромное финансовое обеспечение, всего 500 тыс рублей? Предполагается его повысить?
- Когда принимались поправки, устанавливающие такой размер, Ростуризм предупреждал о последствиях. Но тогда некоторые общественные организации были против.
Для меня очевидно, что в ситуации, когда российский туроператор по въездному и внутреннему туризму имеет всего лишь 500 тыс рублей фингарантии, есть потенциальная угроза. Сейчас готовится введение 72-часового безвизового въезда в Россию для иностранных туристов, обсуждается возможность облегченного режима въезда в период проведения крупных международных мероприятий. Прямые продажи через сайты инкаминговых туроператоров будут расти. И если компания замкнет на себя сотни и тысячи клиентов, не выполнит обязательства, то будет огромный скандал.
- В одном из интервью вы упоминали про возможность расширения функционала «Турпомощи». Как именно?
- Через создание стандартов и правил деятельности, обязательных для членов этой организации. Это можно прописать и в законе, но, на мой взгляд, проще и легче сделать в рамках Турпомощи. Чтобы договоренности соблюдались под контролем самих же туроператоров. Им было бы проще взаимодействовать с авиаперевозчиками, если бы у туроператоров был согласованы принципиальные для них пункты договоров с авиакомпаниями.
- Идея-то замечательная. А кто обеспечит выполнение этих договоренностей?
- Сами туроператоры. Через дисциплинарную комиссию, третейский суд…
- Идее третейского суда лет 15, ее пытался внедрить в МАТА еще Павел Ременный, но в туризме почему-то такой суд не прижился…
- Сейчас появился закон о медиации, в Европе есть директива по альтернативному разрешению споров. Это институты гражданского общества, которые разгружают суды за счет авторитетных экспертов, выдвигаемых самим сообществом. К этому все идет. Вы знаете, что в страховании сейчас обсуждается идея создания некой зонтичной организации, которая бы от Центрального банка получила часть государственных функций по надзору и регулирования рынка? В туризме такая организация уже есть – это «Турпомощь», объединяющая всех туроператоров выездного туризма. Ее потенциал надо использовать.
- Вернемся к концепции нового закона «Об основах туристской деятельности». Ростуризм предлагает ее обсуждать. Каких предложений вы ждете от участников рынка, в какой форме и куда их отправлять?
- Ждем любые конструктивные идеи. Концепция закона – это перечень того, что надо учесть при разработке законопроекта. Предложения можно отправлять в свободной форме на адрес ask@russiatourism.ru Но лучше детализировать те пункты, которые уже есть в концепции, опубликованной на сайте Ростуризма, или предлагать свои.
- Когда Ростуризм планирует из концепции сделать законопроект?
- Весна следующего года, ближе к лету. К 1 июня мы должны перед президентом отчитаться – подготовить новую Стратегию развития туризма до 2020 года. Я думаю, что параллельно мы представим и законопроект.