Кому дадут порулить туризмом?
Итак, в туризме – очередная реформа власти. Видимо, черновая. По инсайдерской информации, уже в середине осени в административных кругах произойдут новые перестановки, весьма кардинальные. Возможно, команда Владимира Стржалковского в итоге еще крепче ухватит отраслевые бразды правления. А может быть, они достанутся… народу. Конечно, не кухаркам каким-нибудь, а самым активным и агрессивным участникам рынка, которые уже собираются под флагом со звучной аббревиатурой СРО.
Исход туризма из футбола
Нынешнюю реформу называют щадящей, бархатной. До инаугурации Дмитрия Медведева в коридорах власти витали слухи, будто российская чиновничья колода будет полностью перетасована. Но обошлось без экстремизма. К примеру, наше отраслевое ведомство не перекроили, а всего лишь переподчинили. Тем не менее, главных действующих лиц не может устроить административный расклад от 12 мая. Раньше Ростуризм напрямую подчинялся правительству и, формально именуясь федеральным агентством, находился фактически в министерском ранге. Теперь же его, как самую маленькую из трех сувенирных матрешек, поместили в структуру под названием Министерство по делам молодежи, спорта и туризма. «Право на законотворческую инициативу отнимут, на заседания правительства звать не будут… В плане статуса это для главы Ростуризма шаг назад», – говорят чиновники смежных отраслей. И добавляют, что во всех остальных аспектах (например, финансовом) тоже рассчитывать на лучшее не приходится. Спорт с его застарелыми проблемами, недавними победами и олимпийскими надеждами – вот дело государево! Недаром новое профильное министерство возглавил Виталий Мутко, президент Российского футбольного союза.
Впрочем, для чиновников отрасли это отнюдь не безнадежная ситуация. В прошлом туризм неоднократно оказывался «под спортсменами» и Владимиру Стржалковскому всегда хватало влияния, чтобы пересдать карты и продолжить игру на приемлемых для себя условиях. Так, в 2000 г. он вывел отрасль из Госкомитета по физкультуре, спорту и туризму, находившегося в ведении министра Бориса Иванюженкова (первого вице-президента Федерации спортивной борьбы России), в Минэкономразвития к Герману Грефу. А в 2004-м туриндустрия временно оказалась под контролем Агентства по физкультуре, спорту и туризму, подчинявшегося Вячеславу Фетисову. Но Стржалковский со своими людьми играючи ушел и от хоккеиста, как ранее – от борца, в результате чего образовался тот самый Ростуризм, который существовал до 12 мая 2008 г. Подобно Моисею, Владимир Игоревич уже восемь с лишним лет водит отрасль по коридорам власти. Многие уверены: если он заинтересован продолжить это шествие, то скоро в высших сферах снова прозвучат слова «Let my people go!». И Стржалковский опять окажется на первом административном плане, причем с еще большими полномочиями, чем прежде.Но, может быть, на сей раз это не входит в его намерения?По одной из версий, 1 октября Ростуризм наряду с некоторыми другими федеральными агентствами будет расформирован. А в структуре Министерства по делам спорта, молодежи и туризма появится профильный туристический департамент, куда перейдет часть команды г-на Стржалковского (не исключено, что сам он вообще изменит вектор своей карьеры). Важная деталь: миссией упомянутого департамента, по мнению сторонников данной версии, станет лишь общая координация движений между властью и бизнесом. А контролирующими и даже карательными функциями предполагается наделить общественные саморегулируемые организации – СРО. Судя по всему, первой СРО в туризме стремится стать АТОР – Ассоциация туроператоров России.
СРО. Что бы это значило?
«Сама себя раба бьет, что нечисто жнет». В этой старинной пословице заключена точная формула СРО.Коммерческие компании объединяются в общественную организацию, сами для себя разрабатывают принципы и стандарты ведения бизнеса, сами же следят за их со-блюдением, выявляют в своей среде нарушителей, которых судит специально созданный на базе все того же альянса третейский суд. И государство передает такой саморегулируемой структуре значительную часть функций по контролю за предпринимательской деятельностью в данной экономической сфере. Идея саморегулирования в туризме не новая. В частности, лет пять над ней бился Павел Кларк – бывший председатель правления Московской ассоциации турагентств (МАТА). По его инициативе возник еще один общественный союз, уже не столичного, а федерального замаха – Авиационно-туристическая ассоциация (АТА), которая по первоначальному замыслу и должна была получить статус СРО. Много времени и средств ушло на разработку концепции саморегулирования, отраслевого кодекса чести, стандартов бизнеса, структуры и принципов работы третейского суда. Были продуманы даже такие детали, как ведение и публикация черного списка компаний, нарушающих правила АТА. Ибо Павел Юрьевич исходил из того, что саморегулируемая организация должна быть жесткой (если не жестокой), вселять в общественное сознание уважение, граничащее с трепетом. Только тогда она будет соответствовать своей миссии.В общем, на бумаге идея уже оформилась, но так и не воплотилась. Почему?Версия первая – самая, казалось бы, очевидная. Во времена МАТА-АТА еще не было закона о саморегулируемых организациях, его проект блуждал по инстанциям почти целую пятилетку и был утвержден лишь 16 ноября 2007 г.Но при отсутствии нормативной базы существовал прецедент – СРО давно возникла и активно работала на фондовом рынке. Отсюда вторая версия: повторить такой эксперимент в туризме г-ну Кларку помешала нехватка административного ресурса.А теперь вопрос. Почему бывший лидер обществен-ной организации инвестировал в этот проект пять лет своей жизни? Наверное, он видел в СРО инструмент почти неограниченного влияния на туристический рынок. Причем в масштабах страны. Достаточно сказать, что в перспективе Павел Юрьевич собирался сделать АТА лицензирующим органом – и такова, видимо, была лишь малая часть его амбициозных планов.Каковы же мотивы и намерения тех, кто продвигает идею СРО сегодня?
Настоящих буйных мало
Не знаю, как расценить это совпадение (знаковое, случайное, курьезное?), но решение создать СРО было принято на съезде Ассоциации туроператоров России 22 апреля – в день рождения В.И. Ленина. И тогда же об аналогичных намерениях заявил Региональный отраслевой союз туриндустрии Сибири (член РСТ). Показательно, что приверженцы саморегулирования явно продвигают ленинскую формулировку «власть – народу». «Никакое государство с его аппаратом насилия и подавления не в состоянии эффективно регулировать деятельность миллионов коммерческих фирм, – говорит Владимир Воробьев, президент «Натали Турс» (член президиума АТОР). – И основная идея заключается в том, чтобы профессиональные участники рынков сами регулировали свою работу в рамках существующего правового поля, в частности закона о СРО.
Возможно, после всех административных перемен в туристической отрасли основной функцией АТОР станет именно контроль за деятельностью ее участников – ведущих туроператоров России. Намерение двигаться в данном направлении было обозначено еще на этапе создания ассоциации, хотя закона о СРО тогда еще не существовало. Потому что у всех нас одна общая цель: выработать правила игры, позволяющие нормально зарабатывать. Если кто-то рушит рынок, значит, нужны инструменты, чтобы товарища одернуть. Если кто-то кидает агентов и туристов, то мы должны отказаться от сотрудничества с такой компанией». (Отметим: самого Владимира Борисовича тоже периодически упрекают в разрушении рынков, так что вопрос о границах дозволенного будет весьма непростым.)
Каким же образом АТОР, получив статус СРО, планирует осуществлять надзорные функции?
«У нас создаются контрольная и дисциплинарная комиссии, – поясняет первый вице-президент ассоциации, президент «КМП-групп» Владимир Канторович. – Они будут обеспечивать контроль за соблюдением стандартов туроператорской деятельности, обязательных для членов нашей организации и тоже сейчас разрабатываемых».Кем? Активистами АТОР. «Настоящих буйных мало, – шутит г-н Канторович, – поэтому процесс идет не так быстро, как хотелось бы. У нас бывали случаи, когда члены президиума ни разу не являлись на заседания, а использовали свой статус в ассоциации исключительно в целях PR. Вот почему мы специально для президиума повысили размер ежегодных членских взносов до 360 тыс. руб. (рядовые члены платят от 60 до 180 тыс. в зависимости от годового оборота). Те, кто рвется реализовать себя на этом поприще, денег не жалеют и в свободное от основной работы время создают нормативную базу и формируют структуру будущей СРО».
Логика подсказывает, что стоять в стороне от такого процесса для участников АТОР по меньшей мере недальновидно. Сейчас «буйные» разработают правила игры, на очередном съезде их утвердят простым большинством голосов (предположим, 51%), и потом уже будет поздно поднимать вопрос о том, что власть ассоциации над ее участниками простирается слишком далеко. Кстати, в кулуарах некоторые из них проявляют признаки беспокойства – мол, не оказаться бы случайно в заложниках у АТОР. Не собираются ли конкуренты-общественники инициировать аудиторские проверки членского состава или, допустим, решать за всех, на какой выставке экспонироваться, с какими контрагентами сотрудничать и т. п., вмешиваться в ценовую политику компаний? «Понимаю, на что вы намекаете, – улыбается Владимир Канторович. – Нет. Запрещать участие в MITT мы не собираемся, тем более что этот вопрос скоро решится естественным путем. Что касается контрагентов – тоже никаких категорических требований, только рекомендации. Мы понимаем, что все наши действия должны быть прежде всего прагматичны. Да и финансовый контроль за деятельностью членов ассоциации, конечно, в наши планы не входит».
В этом контексте неоднозначное заявление сделал другой вице-президент АТОР – Андрей Игнатьев (президент BSI group): «В рамках СРО мы не только будем регулировать сами себя, но и получим возможность инициировать внешние проверки хозяйственной деятельности членов ассоциации и докладывать о результатах государству. По закону такие инициативы на время освобождают нас от планового аудита контролирующими органами».Так что степень потенциального влияния АТОР на ее участников измерить сейчас трудно. И остается еще одна тема – намерения лидеров организации относительно рынка в целом.Конечно, контроль над 50 крупнейшими московскими компаниями – это уже хорошо, но отнюдь не достаточно для реализации идеи туристического саморегулирования в государственном масштабе (а в том, что активисты АТОР мыслят государственно, вряд ли кто-нибудь сомневается).
Первое, что приходит в голову, – передача ассоциации функций по ведению госреестра туроператоров. Однако Владимир Канторович считает подобное маловероятным, пока ее членами не стали большинство отечественных производителей туруслуг. А вот суждение Владимира Воробьева: «Теоретически реестр может оказаться в самых разных инстанциях. Например, в Роспотребнадзоре или фискальных органах. И вообще, не надо все сводить к АТОР. Я абсолютно убежден, что к тому моменту, когда государство будет готово делегировать бизнесу значительную часть контролирующих функций, в туротрасли появится не одна, а несколько саморегулируемых организаций – операторских, агентских, билетных и т. д. Между ними возникнет даже некая конкуренция. И беспризорных участников рынка не останется. Вероятно, вести туристический бизнес разрешат только фирмам, участвующим в какой-либо из СРО».Для этого потребуются нормативно-правовые изменения, на которые у нас порой уходят годы. Но когда есть последовательная лоббистская программа действий, вектор которой совпадает с государственной политикой в целом, даже российские законы могут становиться гораздо более эластичными, чем обычно.
И еще о векторах. Реально ли при существующем уровне общественной активности на рынке появление нескольких альянсов, способных взять на себя функции СРО? Да, но, наверное, только если будет инициатива сверху, предполагают наблюдатели. Между прочим, такая организация, как РСТ, работает по межотраслевому принципу. «Мы обеспечиваем взаимодействие между туроператорами, турагентами, представителями гостиничного, страхового и даже банковского бизнеса, – поясняет вице-президент РСТ Юрий Барзыкин. – В подобном формате для реализации идеи саморегулирования необходимо внести ряд изменений и дополнений в действующее законодательство, разработать и принять соответствующие стандарты и правила. И эту работу РСТ ведет и в Госдуме, и в ТПП РФ, и на других площадках с участием представителей как турбизнеса, так и госструктур».
Кстати, о медведях
На фоне осторожной позиции РСТ энтузиазм общественников из АТОР впечатляет. Но, если разобраться, они делят шкуру медведя, которого им еще только предстоит убить. Задуманную СРО пока даже негде зарегистрировать – в России нет соответствующего реестра. Не определена и организация, которая должна его вести. В общем, новому закону не хватает целого букета подзаконных актов. Наверное, Юрий Барзыкин, бывший депутат Государственной думы (и нынешний председатель комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности), лучше многих представляет себе, насколько все непросто. «Пока в законе не указано, какие именно функции государство готово передать СРО, – говорит он. – Поэтому не исключен вариант дублирования функций административных структур и общественных организаций. Да и сам бизнес, с моей точки зрения, должен быть готов, чтобы взять на себя такую ответственность. Для контрольно-координационной работы СРО понадобятся соответствующие подготовленные кадры, и их необходимо готовить уже сейчас. Закон о СРО готовился более четырех лет. И необходимо немало времени, чтобы наполнить форму саморегулирования в туризме практическим содержанием».
Эволюция туристической власти в постсоветской России
1991
Российская акционерная компания по иностранному туризму
1992
Министерство культуры и туризма Российской Федерации;
Комитет по туризму Российской Федерации (Роскомтуризм)
1994
Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму Российской Федерации;
Комитет по физической культуре и туризму Российской Федерации;
Государственный комитет по физической культуре и туризму Российской Федерации
1999
Российское агентство по физической культуре и туризму;
Министерство по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации
2000
Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации (в ведении комитета остался самодеятельный и спортивный туризм);
Департамент туризма Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации
2004
Управление туризма Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму; Федеральное агентство по туризму (Ростуризм)
2008
Министерство по делам молодежи, спорта и туризма Российской Федерации
Куда катимся? Взгляд из бизнеса
Как представители туротрасли оценивают переход Ростуризма из непосредственного подчинения правительству в структуру Министерства по делам молодежи, спорта и туризма?
Елена Садкова, директор московского филиала «Невы»:
– Конечно, это шаг назад. Раньше у туристической общественности была надежда, что государство дает отрасли зеленый свет. Теперь между эпицентром власти и нашим ведомством появилось лишнее звено, и, видимо, решения будут приниматься не с той скоростью. Просто туризм в России не относится к приоритетным сферам экономики.
Владимир Канторович, президент «КМП-групп»:
– Я знаю, многим из моих собратьев по цеху хотелось бы иметь отдельное министерство туризма, но мне кажется, это прерогатива банановых республик. В странах с сильной экономикой все иначе. Во Франции, например, туриндустрию курирует Министерство транспорта и инфраструктуры, схожая ситуация в Италии, Португалии, Китае… Так что в недавней реорганизации нашей отраслевой власти особой трагедии я не вижу.
Тарас Кобищанов, гендиректор «Русского Экспресса»:
– Я не согласен с мнением, будто у государства туризм теперь на задворках. Ведомство Стржалковского переподчинили министру, который, судя по публикациям в прессе, является человеком, приближенным к бывшему президенту, а ныне премьеру. Да, Ростуризм раньше имел самостоятельность, но вопросы все равно решались путем прохождения нескольких инстанций. А теперь, возможно, все будет быстрее. Если бы Виталию Мутко не была интересна туротрасль, он не взял бы ее под свое крыло. Как хороший чиновник, надеюсь, он не допустит явных перекосов в работе и установит некий баланс между тремя сферами своей ответственности: спортом, молодежью и туризмом.
Георгий Мохов, гендиректор ЮА «Персона Грата»:
– Все возвращается на круги своя. Как был туризм наш несчастный в спорте, так и остался. Кстати, в Таиланде похожая ситуация, что не мешает замечательно развивать отрасль. У нас сейчас вопрос не в структуре ведомства, а в том чтобы скоординировать работу 250 человек, наладить взаимодействие между руководителями трех федеральных агентств и командой Мутко. Не самая простая задача.
Третейский суд. Вы серьезно?
По закону СРО несет ответственность за деяния своих членов, потому обязана создать финансовый страховой фонд, чтобы удовлетворять возможные претензии клиентов и контрагентов. «Однако размер взносов, мягко выражаясь, необременительный – 3 тыс. руб. в год с каждого участника, – говорит Владимир Канторович («КМП-групп»). – Мы выделим необходимые средства из членских взносов и передадим сторонней управляющей организации». Сделать это планируется уже к осени. Тогда же должен будет заработать и третейский суд, и члены АТОР только приветствуют его появление. «Очень хорошая инициатива, я стоял у ее истоков еще в МАТА, – напоминает президент «ИнтАэра» Александр Корбарум. – Третейский суд способен решать все конфликтные ситуации очень быстро, квалифицированно и профессионально. Думаю, он избавит отрасль от мошенников и непрофессионалов».
Было бы ошибкой воспринимать подобный орган как некую самодеятельность. Он регистрируется в Минюсте, формируется на базе кадрового состава из профессиональных юристов. Его решения, обязательные к исполнению, заменяют суд первой инстанции и обжалуются в установленном законом порядке. «Государство будет счастливо оттого, что бизнес берет на себя такую функцию, хотя бы частично, – ведь арбитражи перегружены, – считает г-н Канторович. – Клиенты тоже оценят нашу инициативу: для защиты своих прав им потребуется гораздо меньше сил и времени, чем обычно. Наверняка нас будут подозревать в попытке защищать интересы турфирм в ущерб потребителям, но первая же правоприменительная практика это опровергнет».Нет, пожалуй, именно в данной ситуации АТОР, как жена Цезаря, – вне подозрений. Ассоциация давно и упорно бежит впереди паровоза во всем, что касается профессиональной ответственности турфирм. Поэтому вряд ли кто-нибудь усомнится: третейский суд будет карать виновных участников рынка по всей строгости закона.